Embedsmænd overtager styringen... Eller gør de?

”Årets ’Chef i Teknik og Miljø’ stiller skarpt på ledelsesopgaven i det moderne demokrati.” Sådan introduceres årets konference, som arrangeres i et samarbejde mellem COK og KTC, blandt andre faggruppen for ledelse. Det er et super relevant emne at tage op i ti-året for kommunalreformen. I 2009, altså bare 2 år efter reformen, skrev Information, at embedsværket i kommunerne havde overtaget styringen og kørt kommunalpolitikerne ud på et sidespor…

En undersøgelse i 2009 viste, at antallet af sager, en kommunalpolitiker skulle beskæftige sig med var øget voldsomt, men hverken tiden, pengene eller kundskaberne var fulgt med. Konsekvensen af den udvikling ville være, vurderede man i 2009, at embedsværket og staten i løbet af få år ville overtage styringen af kommunerne.

Sidder kommunalpolitikeren med næsen i sin i-pad, som blokerer for udsynet til det samfund, der er valgt til at styre, mens embedsmændene styrer det hele? Eller er der sket en løbende – og måske til tider ubalanceret – udvikling i samspillet mellem embedsmænd og kommunalpolitikere, som betyder, at vi stadig har styr på rollerne, arbejdsfordelingen, kompetencefordelingen?

Et halvtidsjob at være politiker

I 2017 kan man konstatere, at arbejdsmængden for en kommunalpolitiker er øget betragteligt siden 2009. Et interview med en stribe politikere efterlader et indtryk af, at det er blevet et halvtidsjob at udøve hvervet. Det svarer fint til de seneste undersøgelser, som viser, at en lokalpolitiker, som også har et par udvalgsposter, snildt kan bruge 20 timer om ugen på opgaven. Betyder det så, at embedsværket nu endelig har taget magten fra fortravlede politikere, som grundet de store sagsmængder, og den øgede kompleksitet i sagerne, ikke kan se sig ud af opgaven?

I bogen ’De sidste sande amatører’ af Carsten Lê Madsen og Ulrik Kjær kan man læse et lidt andet billede af den udvikling, som har fundet sted. Eller af de konsekvenser, udviklingen har haft. Ja, der er en risiko for, at politikeren bliver presset af en dygtig og kompetent administration, men det skyldes snarere en rolleuafklarethed mellem politikere og administration, end det skyldes, at administrationen er gået efter magten. Den kommunale politiker, som husker sin rolle og sit udgangspunkt og som holder fast i det, vil ikke tillade den administrative leder at træde for dybt ind på den politiske arena.

Det er dog vigtigt at forstå, at byrådspolitikere har en dobbeltrolle. De skal naturligvis have fokus på kommunens overordnede/strategiske udvikling, men de fungerer også som borgernes og lokalsamfundets ombudsmænd i forhold til forvaltningens regulering og håndhævelse. Og hånden på hjertet, vi tekniske chefer ved jo godt, at embedsapparatet ikke altid ser sagerne fra flere sider, men i stedet træffer beslutninger alene baseret ud fra en snæver teknisk rationalitet.

..der er en risiko for, at politikeren bliver presset af en dygtig og kompetent administration, men det skyldes snarere en rolleuafklarethed mellem politikere og administration, end det skyldes, at administrationen er gået efter magten.

Stigende kompleksitet

Styr på… er embedsværkets primære leverance. Det var det før reformen, det var det især i årene lige efter, og det er det stadig. Der er ikke meget nyt under solen i forhold til den klare forventning, der er fra den politiske ledelse i kommunen. Det er klart, at i kraft af kommunernes størrelse, er den opgave vokset. Der er flere planspørgsmål, flere anlæg, flere politianmeldelser, flere klagesager, flere principsager osv. Man kan jo prøve for sjov skyld at grave en udvalgsdagsorden fra før 2000 frem og sammenligne den med en dagsorden fra 2017. Er der kommet flere eller færre sager på? Vi gætter på, at der enten er det samme antal eller flere. Men det er ikke nødvendigvis antallet af sager på dagsordenen, der karakteriserer lokalpolitikernes vilkår. Den store forskel ligger i sagernes kompleksitet og dermed det bilagsmateriale, politikerne skal forholde sig til. Altså mængde og kompleksitet som udfordrer politikernes prioriteringsevne samt evnen til at læse en sags betydning uden at læse alle bogstaverne.

Politik eller administration?

Dermed når vi frem til en væsentlig pointe i samspillet mellem embedsmænd og kommunalpolitikere. Den handler om embedsværkets måde at spille et beslutningsgrundlag op til udvalget. Det skal ske med stor omtanke og en god tæft, for såvel den enkelte politikers som det samlede udvalgs måde at arbejde på. Lad os illustrere med nogle cases:

En husejer ønsker at bygge 1. sal på sit hus, der er beliggende i et villakvarter med gældende byplanvedtægt. Kvarteret bestå fortrinsvis af ældre, et-planshuse, men tilbygningen kan – med nogle få tilretninger – rummes inden for planbestemmelserne. Flere omboende er imidlertid stærkt utilfredse med naboens planer, og har henvendt sig til forvaltningen. Hvad gør forvaltningen? Hjælper ansøger med at tilpasse sit projekt til at overholde planbestemmelserne eller fremlægger sagen for udvalget som en ’principiel’ sag?

I et andet tilfælde ønsker en borger at bygge et typehus på en grund i en landsby. Landsbyen er reguleret af en ældrebyplanvedtægt, og typehuset er i strid med flere af områdets bestemmelser. Der er stadig nogle af de oprindelig huse og gårde tilbage i landsbyen, men landsbyen har ændret karakter de seneste 30 år, og har mistet meget af sit oprindelige landsbypræg. Nogle grundejere har fået dispensation fra bygningshøjde, til andre materialetyper, og bebyggelsesprocenter, andre grundejeren har disponeret uden at indhente tilladelse, og andre igen har sågar fået byggetilladelse men uden at få de nødvendige dispensationer fra planbestemmelser.

Der er naturligvis mange mellemregninger i begge sager, men fælles for dem er, at de udfordrer administrationen i forhold til at have en klar og tydelig afgrænsning af hvad der er hensigtsmæssigt at behandle politisk, og hvad der ikke er. Administrationen bør meget nøje vurdere, hvornår en sag er bærer af de principielle spørgsmål, som berettiger en politisk stillingtagen, og hvornår sagen drejer sig om at administrationen ikke kan finde sine ben at stå på. I den første sag burde det umiddelbart ikke være nødvendigt at involvere udvalget, hvorimod det kan fremstå relevant i den anden. Her er det imidlertid vigtigt – som i alle andre sager – at administrationen fremlægger sagen så neutralt som muligt og med fokus på det principielle.

Så et spørgsmål, man kan stille sig selv som chef i en teknisk administration i 2017 er: Er vi i administrationen så skarpe i vores vurdering af de sager, som finder vej til udvalget, som vi kan og bør være?

Grundig orientering – er der en grænse?

En anden case: Der skal etableres nyt forsinkelsesbassin. Sagen skal i høring, og beslutningen i udvalget handler om det. Udvalget skal naturligvis have en tilpas grundig orientering, inden det beslutter, om det vil sætte bassinet i høring eller ej. Nøgleordet er ”tilpas grundig orientering”. Gad vide hvad det betyder? I casen her betød det, at en ledende medarbejder gav udvalget en særdeles fyldig orientering om alle detaljer fra placering i arealet, jordbundstyper, betonkvalitet, rørdimensioner, risikofaktorer, osv. Konsekvensen blev, at debatten ikke kom til at dreje sig om det samfundsnødvendige i bassinet, som baggrund for at sende sagen i høring. I stedet fortabte halvdelen af udvalgets medlemmer sig i tekniske finurligheder og forbedringsforslag, mens den anden halvdel gav sig til andre gøremål på ipad’en. Senere evaluerede administrationen dagens udvalgsmøde og chefen irriterede sig over at udvalget igen, igen faldt ned i et detailniveau, som ikke har en pind med politik at gøre.

Men hvad er det egentlig der sker? Hvorfor bruger udvalget krudt og energi på at læse mange sider tekniske data og beskrivelser, og hvorfor bruger administrationen timer på at forberede en minutiøs gennemgang af anlæg, arealer, risici? Når udvalget ikke kan holde flyvehøjde i de politiske sager, skyldes det – er påstanden herfra – at administrationen har stillet de forkerte spørgsmål. Spørgsmål, som ikke er rodfæstet i politikernes banehalvdel, men i stedet skyldes rod på administrationens banehalvdel og så på en eller anden vis alligevel vokser frem i den politiske debat.

Som man spørger, får man svar

Så det andet spørgsmål, administrationen kan stille sig selv er: Hjælper vi med vores måde at forberede og fremlægge en sag for udvalget, vores politikere til at agere som politikere samt at blive på deres egen banehalvdel? Og er vi gode nok til at udfordre politikerne på, hvilke sager der er vigtige, og hvor grænsen går mellem politik og sagsbehandling?

Der er næppe nogen tvivl om, at der både i de politiske ledelser og i de administrative ledelser rundt om i kommunerne er forskellige oplevelser af hvorledes samspillet fungerer. Det er næppe blevet lettere at vurdere, prioritere samt kommunikere sagerne i takt med at sagerne bliver flere, større og kompleksiteten stiger. Tidspresset er vokset og samfundets årvågenhed i forhold til administrationens og politikernes evner til at løse opgaven er også vokset markant.

Hvad de gode svar på de udfordringer er, ved man bedst selv rundt omkring i kommunerne. Vores bud er, at skarp fokus på hvilke sager, som hører hjemme i politikerlandet og hvilke som ikke gør, er første led i et svar. Andet led i svaret er, at administrationen skal lære, at som man spørger, får man svar. Hvis man vil have et politisk brugbart svar, skal man stille et spørgsmål, som inviterer politikerne til at føre en politisk debat.

Det er sgu da spændende at være chef i det moderne demokrati.